作者：郭詠華（西雅圖華盛頓大學法學院博士生）
在最近一則嘉義市戶政檔案資料展的相關報導中，新公開的史料揭露了當初陳澄波的戶籍資料記載其死因為「變死」。最開始的新聞報導中，「變死」被誤解釋為台語的「砰死」，後來才更正「變死」其實是日語的「非自然死亡」之意。這顯示出台灣的社會生活中——包含法制度與法律實踐在內——其實潛藏著許多未被發現或是被誤解的日本因素。
現在的台灣社會存在著一套非常縝密的戶籍制度，戶籍資料記載了每個人的出生、親屬關係異動、死亡等多項法律關係，而國民身分證字號與國民身分證更是國家確實掌握與分辨每一個特定人士身分資料的其中一環。雖然歷經多次變革，不過原則上現代台灣的戶籍制度可說是奠基於日治時期的戶口制度及其資料。相較於傳統清帝國以徵稅和維持治安為目的，僅收集部分且不夠精確的台灣人口資料，從1895年開始統治台灣的日本帝國及其轄下的台灣總督府，為了清楚了解與確實掌控台灣社會的具體人口情狀，從統治初期就著手清查台灣人民的家庭與個人狀況，同時並進行武器清查。歷經數次調查之後，1905年第一次臨時台灣戶口調查更進一步全面核對和更正各項戶口與個人資料。奠基於這些資料，1905年〈戶口規則〉與1906年〈戶口調查規則〉確立了日治時期台灣乃是由警察透過保甲掌握家庭與個人資料的戶口制度，而非由專職戶政機關辦理的戶籍制度。在日本統治期間，台灣當地舊有的保甲制度被改造為輔佐警察的半官方組織，警察得以運用在地保甲的力量深入民間、確實掌控台灣人民的個人狀態與身家資料。此外，台灣總督府每隔數年亦會進行「國勢調查」，定期全面核查全島的人口資料，作為擬定政策的參考之用。
在國家法規與警察強力執行的情況下，日治時期台灣的戶口法規得以落實在台灣社會中，戶口調查簿所登載的資料也有相當程度的正確性。因為接收了這些日治時期的警察戶口簿冊，所以在1945年接續著日本而統治台灣的中華民國政府，並不需要像當年的日本政府一樣耗費十年的時間來建立戶口制度，而是相對容易而且快速就能開始運作中華民國戶籍法制。不僅如此，日治時期戶口法規與實踐對於台灣社會更廣泛的影響，並沒有隨著政權移轉而煙消雲散。雖然〈戶口規則〉、〈戶口調查規則〉等日治時期法規自1946年7月起被廢止，之後台灣改為施行中華民國戶籍法，但是台灣人民在日治時期多年來養成與戶政事務相關的做法與觀念，仍然持續影響他們在戰後處理這些事務的實際情形。像是前述當時陳澄波的死亡登記資料中，死亡原因的「變死」其實是戰前日文的用法（戰後日文改為「変死」）。日治時期台灣的日文報紙、漢文報紙、以及文學創作，亦可見到當時人們使用「變死」此一詞彙來指稱非自然狀況下的死亡，例如意外事故、他殺等。就此而言，在二二八事件發生的1947年以及發生之後的時期，在法制上台灣顯然已經改為適用中華民國戶籍法，但是實際上運作這套制度的人們仍然保有過去日文詞彙的習慣，並且在中華民國法制下加以使用。
紙本資料的保存以及人們長期養成的習慣，導致日治時期戶口法制和中華民國戶籍法具有一定程度的延續性，除此之外，日本政府與後來的中華民國政府在選擇和運用統治政策與技術時，更表現出統治者在辦理戶政事務上的另一種類似性。作為一個外來統治者的日本政權，在統治台灣初期遭逢當地人民的強烈反抗，政府進行的人口調查工作也是事倍功半。為了解決這個狀況，台灣總督府重新啟用了傳統中國法中的保甲制度，使其協助警察剿滅抗日份子，蒐集與調查台灣人民的身家資料，警察藉由保甲得以確實掌握當地人們的狀態。1905年〈戶口規則〉和〈戶口調查規則〉等法規決定排除地方官廳的戶籍簿、而採用警察和保甲的戶口調查簿，更是顯示出當時統治者有意選擇警察為戶政事務的職權機關，使得日治時期台灣（當時稱為「本島」）的戶口制度不同於日本內地的戶籍制度，而是具有強烈的警察行政與維持治安的特色。
相較於此，戰後施行於台灣的中華民國戶籍法已廢除了傳統的保甲制度，並且交付專職的戶政人員來辦理戶政事務。行政長官公署在1946年曾經明白表示，以維護治安、偵查犯罪為目的之警政，與以確定、公證人民身分為目的之戶政，兩者的功能與行政目的皆不相同，故不宜由警察來負責戶籍登記事務。然而，所謂單純用於身份證明的「戶籍法制」僅為一種短暫的假象而已。事實上，同時期的1946年「戶籍法施行細則」、「台灣省各縣市主辦戶政機關與警察機關查報戶口異動聯繫辦法」卻授權警察機關可以協助戶政機關或自行主動去查報人民的戶口異動狀態，藉此了解當地居民的生活狀況，進一步達成預防犯罪、維護治安之目的。
此外，「清查戶口」更經常是政府透過警察去深入了解和監控人民資料與行動的手段之一。在1947年3月至5月間的「清鄉」過程中，政府以「防止『奸匪暴徒』散匿鄉間僻處秘密活動」為名義，派遣軍、憲、警深入台灣社會進行調查，他們不僅清查戶口，更在清查戶口之後辦理連保與收繳武器。透過連保切結的方式，連保的數人之間互相監視舉發與承擔責任；藉由收繳武器的做法，政府得以壓制社會中潛在的反抗力量。不僅短期的政策如此，長期來說，台灣從1950年代就開始改為戶警聯繫的「雙軌制」：由民政機關主管戶籍行政、辦理登記工作，而警察機關負責戶口查察、管理外勤異動工作，兩者互相協助配合。從1969年開始試辦、1973年修正戶籍法而正式運作的「戶警合一制」，更是直接由警察統轄戶政以加強治安。在動員戡亂的體制下，政府藉由將戶政機構、業務、人員、經費等移由警察機關統一管理的方式，讓戶籍登記幫助與強化警察戶口查察，警察再透過嚴密的戶口查察，來偵查匪諜以及預防犯罪。一直要到動員戡亂時期於1991年結束之時，戶籍法才於1992年修正並終止戶警合一制，使戶政制度回歸常軌、不再服務於警察治安之目的。
在動員戡亂期間以「反抗共匪」為最高指導原則的政治氣氛下，中華民國政府以共產黨勢力在各國逐漸蔓延滲透，作為推行戶警合一制的理由。當時政府確實相當重視要偵防台灣社會中可能存在的共產黨份子，但是，更值得注意的是，當統治者想要強化國家控制與社會安全時，戶籍資料很容易就變成政府手中最方便也最有效的工具之一。中華民國政府把戶籍資料使用於強化治安的思惟，與其過去經驗和統治策略不謀而合。戰後把中華民國法制施行於台灣的國民黨政權，過去在訓政時期中國也是採用警察結合保甲來調查戶口和維持治安。因此，戰後台灣的戶警雙軌制與戶警合一制，其實也可算是重複過去的統治思維，以警察來統轄戶政事務與運用戶籍資料，把其當作警察行政中維持治安的一環。就此而言，日治時期與與國治時期（尤其是動員戡亂時期）統治台灣的兩個政權，所採用的戶政策略都非常相似地側重於國家控制以及維持治安面向，並且在實務運作上受到傳統保甲制度直接或間接的影響，而以連保的方式來監控人民的資料與動向。
新聞連結：http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1186866
參考文獻／延伸閱讀：
郭詠華，《現代型國家下的個人身分及其識別：百年來的台灣個人資料法社會史》，國立臺灣大學法律學院法律學系碩士論文，2010年7月。
吳勇正，《戰後台灣戶政變革之研究：從「接收復員」到「清鄉戒嚴」(1945-1949)》，國立成功大學歷史研究所碩士論文，2006年6月。
